22 SEP 2014 Desde hace 20 años, y especialmente en los últimos 10, la Argentina ha creado un país de ciudadanos desiguales, al menos cuando se habla de impuestos.
En el país convive hoy una alarmante desigualdad de trato para contribuyentes que tienen los mismos ingresos, pero que no pagan iguales impuestos; a la par, existe una estructura impositiva que no premia a los que cumplen, que no acentúa los impuestos en los que más tienen, que expulsa a muchos contribuyentes a la marginalidad tributaria y abona la economía en negro, que suma atajos recaudatorios, que sedimenta impuestos distorsivos y que centraliza cada vez más los ingresos. En este mar de inequidades navega una clase política anestesiada a la hora de debatir la estructura impositiva, y que pese al precepto constitucional de 1994 -estableció que en los dos años subsiguientes se debía tratar una nueva ley de coparticipación federal de impuestos- mantuvo el tema fuera de agenda en 20 años, y que sólo negocia con el poder central las monedas que les pueden sumar a sus bolsillos provinciales.
Mientras tanto, el contribuyente paga y protesta, o evade y se arriesga. Los que pagan soportan una presión impositiva que es récord histórico y que llega a 41,6% del producto bruto interno, según datos que el economista del IAE Juan José Llach presentó el año pasado en el Coloquio Anual de IDEA. Y, claro, pagan de más, ya que tienen que soportar la carga de casi el 40% de la economía que está en negro.
“La igualdad es la base del impuesto y de las cargas públicas”, se puede leer en el potente artículo 16 de la Constitución Nacional. Pese a la voluntad de los constituyentes, aquel precepto ha sido olvidado con el correr de los años, al punto que hoy, con sólo mencionar el tema, surgen variadas aristas en las que se hace evidente una situación inversa.
Antes de desandar el camino de las inconsistencias estructurales impositivas argentinas, bien vale detenerse en un trabajo de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) en el que se enuncian y definen los principios constitucionales en esta materia. “No es una igualdad numérica, sino igualdad para los semejantes. Se trata de asegurar el mismo tratamiento para quienes se encuentran en análogas situaciones. Es igualdad por rangos de igual capacidad contributiva, que se exterioriza por el patrimonio, la renta o el gasto”, dice la AFIP en la solapa institucional del organismo.
Más allá de la macropolítica impositiva, hay una dimensión micro, la de los ciudadanos y sus bolsillos.
Si hay una bienvenida para hablar del tema a este nivel es el impuesto a las ganancias. “Hay una situación inequitativa en este impuesto entre empleados en relación de dependencia -dice Daniel Lejtman, socio del estudio impositivo Lisicki, Litvin & Asociados-. Se produce porque en el último decreto se eximió del pago del gravamen a los trabajadores que hayan tenido sueldos brutos menores a $ 15.000, pero se supeditó a que esa condición se haya dado entre enero a agosto de 2013. En otras palabras, el beneficio se basa en un parámetro histórico, que no contempla modificaciones, o casos de nuevas relaciones laborales.”
De acuerdo con este sistema, el empleado que tuvo sueldos brutos menores a $ 15.000 en ese período, sigue sin pagar el impuesto aun cuando hoy cobre 16.000, 50.000 o un millón de pesos. Da lo mismo. El parche impositivo lo dejó exento de pagar Ganancias.
Lejtman da otro ejemplo. “Podría darse el caso de que ese trabajador tenga dos compañeros más. Uno que cobraba $ 15.001 y otro que haya ingresado a trabajar después de aquel decreto y hoy cobre 13.000 pesos. Ambos tributan Ganancias. Por último, podría ser que el sueldo hubiese bajado -por ejemplo, por ingresos extraordinarios entre enero y agosto de 2013-. También está alcanzado por el impuesto.” Toda una ofensa para aquella igualdad del artículo 16 de la Constitución.
Tres sistemas, tres cargas
Eso no es todo. Los empleados en relación de dependencia tienen ventajas frente a los que están en el régimen de autónomos. Mientras aquéllos pueden deducir gastos -que no sean considerados ganancias- por 77.552 pesos anuales, los que están en el régimen de autónomos sólo compensan 16.156 pesos, 3,8 veces menos. Aunque ganen lo mismo de bolsillo tributan diferente. Mientras tanto, los monotributistas son los más beneficiados a la hora de pagar impuestos por la misma cantidad de ingresos. Tres sistemas y tres cargas tributarias distintas.
Juan Javier Negri es socio del estudio Negri, Busso y Fariña. El abogado dice que “la inflación produce una desigualdad creciente entre las personas físicas, puesto que para las clases de menores ingresos, la mayor parte de sus «ganancias», en el sentido fiscal de la expresión, provienen de sueldos o jubilaciones que, a medida que aquella avanza, se ven alcanzados por el impuesto”.
Negri aclara que el hecho de que los ingresos de todos los ciudadanos se vean alcanzados por el impuesto a las ganancias no tiene nada negativo por sí mismo. “El problema surge cuando hay otros tipos de ganancias, rentas financieras, por ejemplo, típicamente percibidas por las clases de mayores ingresos, que, de facto o legalmente, están exentas”, sostiene. De este modo, resulta desigual que una familia de menores ingresos vea el 100% de sus ingresos (sueldos o jubilaciones) alcanzados por Ganancias, mientras una familia con más ingresos enfrenta esa situación con relación sólo a parte de sus ingresos, ya que los restantes, en razón de su origen, no están gravados.
El IVA, coinciden los tributaristas, es uno de los impuestos más desiguales. Sucede que los sectores de menores ingresos dedican todas o casi todas sus entradas al consumo de alimentos, que pagan 21% de impuesto. “Los ciudadanos con mayores recursos y con capacidad de ahorro no sufren una tasa generalizada del 21% sobre todo lo que perciben”, concluye Negri.
Se podrían sumar otras desigualdades, como por ejemplo la que se da con el Poder Judicial, que está exento de pagar Ganancias o los petroleros del Sur, que tampoco tributan, o los obreros de la construcción que trabajan en pozos petroleros, que por estar equiparados al convenio de petroleros, tampoco pagan. ¿Cuál es la diferencia entre un obrero de la construcción y otro? Preguntas que el artículo 16 de la Constitución Nacional no puede contestar.
Distribución discrecional
Ahora bien, una vez que los impuestos son recaudados, se inicia quizá el proceso quizá más desigual del laberinto fiscal argentino. Hay que sacar la lupa para mirar la distribución del gasto fiscal. “La diferencia de gasto público per cápita que tenemos en la Argentina es abismal. La distribución de la coparticipación de impuestos es muy desigual. Además, con las transferencias discrecionales, lo que se ha hecho en el último tiempo es acrecentar esa relación dispar”, dice Nadin Argañaraz, director del Instituto Argentino de Análisis Fiscal (Iaraf). Los números del reparto de coparticipación de impuestos le dan la razón. Mientras Tierra del Fuego y Santa Cruz, las dos más beneficiadas por el actual esquema, recibieron el año pasado 18.874 y 14.438 pesos per cápita, respectivamente, en el otro extremo, Buenos Aires tuvo transferencias por 2698 pesos por habitante y la ciudad de Buenos Aires, la última de todas las provincias, por 1391 pesos.
Lucio Castro, director de Desarrollo Económico del Cippec, también apunta que uno de los principales causantes de la inequidad tributaria argentina se encuentra en la distribución de los impuestos recaudados.
“La coparticipación federal de impuestos tiene fuertes desigualdades. Luego está el sistema de distribución discrecional de ingresos, mediante el que el poder central envía dinero directamente a las provincias, lo que sólo amplía la desigualdad. Las provincias que tienen la mayor cantidad de hogares vulnerables reciben menos coparticipación per cápita. Se genera de esta manera un desbalance respecto del gasto y los ingresos. Un ejemplo de esto son los problemas fiscales que tiene la provincia de Buenos Aires”, apunta Castro, que considera que la estructura política de la Argentina fomenta este esquema de reparto desigual.
“Tierra del Fuego, Santa Cruz y varias de las provincias del Norte, que son provincias claves en el reparto de dinero federal, han sido distritos clave en el Senado, donde la representación no es por cantidad de habitantes. Tienen un rol determinante en el pasaje de leyes por el Congreso”, dice. Grafica con una metáfora: “Hay una pastura común y la pelea es quién come más o menos de eso”.
Para Castro, la discusión por un nuevo régimen de coparticipación es muy difícil de abordar. En eso coincide con Argañaraz: “Hay una resignación sobre el debate de una nueva coparticipación. Entonces tratan de generar impuestos propios. Y así surge otro de los problemas que tenemos en la Argentina. donde cada nivel de gobierno, sea municipal, provincial o nacional, trata al contribuyente como si fuese exclusivo de él. Así se sedimentan impuestos de los tres niveles”.
Para Castro, al estar ausente la discusión por la coparticipación se agudiza la tendencia a aumentar las transferencias discrecionales. “El kirchnerismo tuvo recursos no coparticipables como ninguno y con eso se acentuó la desigualdad fiscal. Por ejemplo, las retenciones o el impuesto al cheque que tienen un gran peso en la estructura de la recaudación son fáciles de cobrar y no se coparticipan. Entonces perduran en el tiempo”, sostiene.
El ex ministro de Hacienda de Santa Fe, y también investigador principal del Cippec, Walter Agosto, tiene la experiencia de haber estado del otro lado del mostrador cuando le tocó estar en la función pública. “El sistema impositivo tiene que cumplir un requisito: hacer equilibro entre equidad y eficiencia. Según el contexto histórico o económico, la balanza se inclina para un lugar u otro. La Argentina actual atraviesa una época en la que prima el criterio de suficiencia: primero recaudo y después vemos que pasa con la equidad y la eficiencia”, cuenta desde la provincia de Santa Fe.
Al repasar la estructura impositiva, Agosto afirma que está basada en impuestos de emergencia que se crean para paliar los momentos malos y se quedan cuando la situación macro mejora. “El impuesto al cheque y las retenciones son distorsivos. Pero por sobre todo son anti-provincias, ya que se concentran en el poder central”, agrega. Castro completa la idea: “Concentrar recursos es gobernabilidad”.
Resta todavía otra desigualdad: la de contribuyentes y Estado recaudador. ¿Hay igualdad de partes cuando un contribuyente pasa la puerta de ingreso de alguna repartición de la AFIP para discutir algún impuesto?
“Hay que partir del vínculo que une al Estado con el contribuyente -dice Alejandro Altamirano, titular del estudio Altamirano & Asociados y director del Departamento de Derecho Tributario de la Universidad Austral-. El derecho constitucional moderno considera que hay una obligación jurídica de dar dinero al Estado. Es importante remarcar que no se trata de una relación de poder sino, por el contrario, de una obligación legal. Esto es vital comprenderlo. Y justamente, como se trata de una obligación jurídica, las partes -al menos desde una perspectiva estrictamente jurídica- se encuentran en un plano de igualdad.”
Con tono académico dice que, aunque se predica esta igualdad, en los hechos, el Estado tiene prerrogativas indispensables para su funcionamiento que la afectan directamente. Enumera, por ejemplo, una docena de prerrogativas que tiene el fisco frente a los contribuyentes, como otorgar plazos cortos para que contesten requerimientos, la cantidad de presunciones a favor del fisco, la suspensión de la ejecución de sentencias contra el Estado o la posibilidad de embargar cuentas bancarias sin notificación. “Las prerrogativas pueden convertirse en claros casos de arbitrariedad, en cuyo supuesto se compromete el principio de igualdad”, resume Altamirano.
Quedará a cuenta del contribuyente reflexionar cómo se siente ante un fisco que repite a todos los que le discuten solve et repete: primero pague y luego reclame. Sólo así será escuchado.
/fuente: lanacion.com.ar
